Civil álláspont Aarhausról

1. A nemzeti beszámoló összeállításának folyamata Álláspontunk szerint az Aarhusi Egyezmény részes felei által rendezett konferencia célja, hogy a részvevők megismerhessék, nevesíthessék az Egyezmény végrehajtása során az egyes országokban nyert pozitív és negatív tapasztalatokat - és közösen dolgozzanak ki ajánlásokat az Egyezmény „hatékonyabb működtetése” érdekében. A kitűzött cél tehát a problémákat is őszintén feltáró, tapasztalatokat érthetően összefoglaló nemzeti beszámolókat feltétez. Tárgyszerű elemzés helyett a magyar anyagot összeállító környezetvédelmi minisztérium (KvVM) azonban egy olyan „önigazoló jelentést” állított össze, amelyik objektív beszámoló helyett azt mutatja be, amilyennek a KvVM szeretné tudni az Egyezmény végrehajtását.

A magyar zöld mozgalom véleménye ezért az, hogy a konferenciára összeállított Nemzeti Beszámoló fogalmilag nem felel meg az elnevezésének, tartalmilag pedig tekinthető egy tényszerű, az érintettek véleményét is magába foglaló előremutató elemzésnek. Pedig a problémák ismertek, hiszen azokat a zöld szervezetek folyamatosan jelezték az Egyezmény végrehajtásáért felelős mindenkori környezetvédelmi miniszternek (ebből a beszámolási időszakban három is volt). A kritika éppen arra irányult, hogy minisztériumi és kormányzati – jogalkotói és jogalkalmazói szinteken egyaránt elmaradnak az Aarhusi Egyezmény végrehajtásához szükséges összehangolt intézkedések.
Összességében (lényegileg) hasonló következtetésre jutottak a témát célvizsgálat keretében részletesen vizsgáló TAI-jelentések is. Ilyen előzmények után nem véletlen, hogy a „Nemzeti Beszámoló” készítésénél a KvVM-nek társadalmi véleményezéséhez a KvVM-nek a tapasztalat és a szándék egyaránt hiányzott. Ennek köszönhető az is, hogy a környezetvédő NGO-k, az Országos Környeztvédelmi Tanács (OKT) részéről mégis beérkezett véleményeket – akárcsak a TAI már korábban elkészült jelentéseinek kritikai megállapításait- nem építették be. A Beszámoló felhasznált forrásként hivatkozik ugyan ezen anyagokra, de az azokban jelzett problémák, értékelések, tendenciák rendre kimaradnak a sajátos logika szerint összeállított „összegzésből”.

A Nemzeti Beszámolót eredetileg a 2005. január közepén a KvVM és a zöld mozgalom delegáltjaiból sebtében megalakított Aarhusi Munkacsoportnak kellett volna jóvá hagynia. A fennálló jelentős véleménykülönbségek és az időhiány miatt a Munkacsoport azonban nem is látta értelmét a tervezet részletes tárgyalásának. Ezért döntöttünk egy, a zöld szervezetek véleményét összefoglaló saját civil-beszámoló összeállításáról. Hozzátesszük: a Nemzeti Beszámolóban sok hasznos információ is található. Ilyenek az idézett jogszabályok is, bár azok nagy része még az Egyezmény hatályba lépése előtt, a 90-es évek közepén született.

2. Az Egyezmény alkalmazásával kapcsolatos lényeges körülmények A Beszámoló nem ad ismertetést a jogi-döntéshozói megértéséhez szükséges nemzeti sajátosságokról. Ilyen jogi sajátosság például az, hogy Magyarországon nincs külön jogszabály a környezeti információkhoz való hozzáférésről. Az Egyezmény által érintett témákhoz kapcsolódó eljárásokban lényegében a korábban már meglévő (elsősorban az adatvédelmi és a környezetvédelmi) törvényi előírások kerülnek alkalmazásra. Ez a helyzet azonban az egyes jogterületek sajátosan eltérő részletszabályozása miatt akadályozza az egységes – és az Egyezménynek megfelelő- jogalkalmazás és jogértelmezés kialakulását. A végrehajtáshoz szükséges finanszírozási forráshiány igaz, de annak okát (felelősét) a Beszámoló nem nevezi meg. Van azonban ami nem pénz, hanem inkább megfelelő hozzáállás kérdése. Ilyen lett volna, ha a KvVM felvállalja a végrehajtási stratégia kidolgozásának koordinálását. A stratégia meghatározhatta volna a prioritásokat, az egyes szektorok közötti munkamegosztást, a szükséges jogalkotási ütemtervet és intézményi-szervezeti kereteket (különös tekintettel a részvételre képesítéssel kapcsolatos teendőkre). A stratégia hiánya sajnos alapvetően határozta meg az Egyezmény végrehajtásának további sorsát. A zöld mozgalom témában megbízott koordinátora a három év alatt többször kezdeményezte a végrehajtási folyamat beindítását. Érdemi választ nem kapott. A végrehajtás koordinálásához jelzett Tárcaközi Bizottság az ígérgetések ellenére valójában nem jött létre. A KvVM és az NGO-k közös Aarhusi Munkacsoportja pedig 2005. januárjában, a Beszámoló elfogadása előtti héten alakult meg.

3. A 3. cikk alkalmazása (Általános rendelkezések)
Kifejezetten az egyezmény végrehajtását szolgáló konkrét intézkedés, vagy jogalkotás az elmúlt években nem történt -, de ilyen nemzeti programról sincs sajnos tudomásunk. Nem tudunk olyan jogszabályról sem, amelyik az Egyezmény EU-szinten történő végrehajtására kiadott 2003/4/EK és 2003/35/EK irányelveinek hazai jogba történő átültetését segítené. (a.pont) Környezeti nevelés témakörében az adott időszak egyik legjelentősebb dokumentumának tartjuk a civil szakmai szövetség által készített Országos Környezeti Nevelési Programot. (b. pont) A társadalmi szervezetek kormányzati forrásai tekintetében a 2002-2005 időszakban valójában nem növekedés – hanem jelentős forrásszűkítés történt. A környezetvédelmi feladatokat finanszírozó pénzügyi célelőirányzat (KAC, majd KÖVICE) megszűnt, az Oktatási Minisztériumban a környezetvédelemre fordítható forrás csak program szinten áll rendelkezésre, a 2004-től működő Nemzeti Civil Alap pedig az elvesztett forrásoknak csak egy töredékét pótolja.

A környezet- és természetvédő társadalmi szervezetek számára elérhető kormányzati források 2005-ben összesen várhatóan a 2002. évi szint körülbelül negyedét teszik ki, holott már a 2002. évi szint is az Európai Uniós átlagnak csak a fele volt. (c.pont) A közérdekű bejelentésekről, panaszokról és javaslatokról szóló 1977. évi I. törvény hatályon kívül helyezését visszalépésnek tartjuk. Az azt felváltó 2004. évi XXIX törvénybe a korábbi rendelkezéseknek csak egy töredéke került be, a törvény részletes végrehajtási rendeletéből pedig semmi.

4. Gátló tényezők Gátló tényezőnek tartjuk, hogy az Egyezmény végrehajtásával törvényben megbízott környezetvédelmi miniszterek (az adott időszakban három váltotta egymást) maguk sem érezték a téma jelentőségét. A feladatnak a KvVM-ben nincs felelős főtisztviselője, végrehajtási programja, nem kezdeményezték a végrehajtáshoz szükséges jogszabályok megalkotását és a munka többi érintett tárcával való összehangolását. A „civil ügyekért” általában felelős Miniszterelnöki Hivatal (MEH) Aarhus-ügyében nem érzi magát érintettnek, a többi érintett minisztériumnál pedig az egyezmény ismertségével is baj van. A végrehajtást koordinálni tervezett Tárcaközi Bizottság meg sem alakult meg, széleskörű lakossági ismeretterjesztést elősegítő anyag pedig nem került kiadásra. Ez utóbbit - anyagi források hiányában- a környezetvédelmi társadalmi szervezetek sem tudták pótolni.

5. Példák a gyakorlati megvalósításra
A közérdekű adatokhoz való hozzáférés eljárásában a hatályos magyar adatvédelmi törvény (Avtv.) az állampolgár számára az Egyezménynél néhány kedvezőbb rendelkezést tartalmaz. Pozitív, hogy ezek a rendelkezések (pl. a kérelem teljesítésének határideje) a II. Cím 5. és 6. pontjának megfelelően nem kerültek módosításra.
Más „ütköző esetekben” viszont előfordul, hogy az eljáró hatóságok a jogállamiság elvét megsértve az alkalmazható jogszabályok/értelmezések helyett nem a polgár számára kedvezőbb szabályt alkalmazzák. Ezért is fontos lett volna az Aarhusi meghatározások pontos jogszabályi átvételére.

7. A 4. cikk alkalmazása (Hozzáférés a környezeti információhoz)
A közérdekű környezeti információkhoz való hozzáféréshez kellő színvonalú jogi keretet biztosít az 1992-es adatvédelmi törvény illetve a hozzá kapcsolódóan azóta kiadott adatvédelmi biztosi értelmező aktusok. Ez utóbbiak közül számos az NGO-k kezdeményezése alapján került kiadásra. A beszámolási időszak nagy jelentőségű kapcsolódó szabályozása az un. „üvegzsebtörvény” (2003. évi XXIV. törvény), amely az Aarhusi Egyezmény szellemében terjesztette ki a megismerhető adatok fogalmát. Egyrészt pontosította az addig szabályozatlan „üzleti titok” definícióját, másrészt bevezette a „közérdekből nyilvános adat” fogalmát. Ez utóbb lehetővé tette a nem állami szerveknél kezelt közérdekű környezeti információkhoz való hozzáférést. A Beszámoló zavarólag keveri az aktív és passzív információs joghoz kapcsolódó ténykedéseket – holott ez a kérdés csak ez utóbbira vonatkozik.

A tapasztalat szerint az információkhoz való hozzáférés minisztériumi szinten problémásabb, mint a helyi környezetvédelmi hatóságoknál (a színvonal ezen belül változó). Leggyakoribb hivatali hiányosságok: határidők mulasztása, feldolgozatlanságra való hivatkozás, hallgatás vagy nem a kért adatok kiszolgáltatása. Ez utóbbi értelmezési zavarra utal(hat), aminek oka az, hogy elmaradt az Aarhusi Egyezmény meghatározásainak magyar jogba történt átültetése (2. Cikk 3.pont). Az adatmegtagadások, vagy téves kiszolgáltatás a „környezeti információ” fogalmának tisztázatlanságára, illetve azok szűkített értelmezésére vezethető vissza - és elsősorban a döntéshozásnál felhasznált szakhatósági állásfoglalásokhoz, szakvéleményekhez, mérési jegyzőkönyvekhez kapcsolódnak. Az egyes államigazgatási eljárásokban az iratbetekintési jogot a hatóságok általában a törvényben (Áe.) előírtak szerint biztosítják, ami az elismert ügyfelek részére lehetőséget biztosít környezeti adatok, információk megismerésére.

8. Gátló tényezők Az információkhoz való hozzáférést gátló tényezők és azok okai:
- a beérkezett adatok lassú számítógépes feldolgozása (elsősorban éves kimutatások és összehasonlító adatsorok esetében),
- a trendek kimutatására alkalmas információk hiánya (elsősorban az egészségre és biztonságra vonatkozó adatoknál),
- bizalmatlanság és a rendelkezések nem ismerése (rossz beidegződés, a részvételre való képesítés szervezeten belüli elhanyagolása),
- nem egyértelmű, hivatali hatalommal visszaélésre (adattitkosításra) alkalmat adó titokvédelmi szabályozások. Hiányzik az összhang az adathozzáférés megtagadását szabályozó magyar rendelkezések és a 2003/4/EK irányelvben foglaltak között.
- indokolatlanul magasan megállapított adathozzáférési díjak (adatkezelő hatóságok bevételi tervei miatt pl. az erdő- és vízügyi igazgatásban),
- a „belső használatra készült irat, illetve „döntést előkészítő irat” fogalmának jogi tisztázatlansága,

9. Az információhoz jutás biztosításának gyakorlati megvalósítása, statisztikák
A KvVM Közönségszolgálati Iroda ügyfélforgalmi kimutatása itt nem mérvadó, hiszen az érdemi információkérések jelentős része nem ide, hanem a környezeti adatokat kezelő különféle (környezetvédelmi, egészségvédelmi, vízügyi stb.) hatóságokhoz érkezik. Ezek a szervek azonban sajnos nem vezetnek statisztikát. Legfeljebb a megtagadott kérelmekről, mert ezekről az Avtv. szerint a hatóságok évente kötelesek jelentést adni az Adatvédelmi Biztosnak. Az Adatvédelmi Biztos egyébként az egyes államigazgatási szektorokban rendszeresen vizsgálja a közérdekű (köztük a környezeti) adatokhoz való hozzáférés gyakorlatát.

A Beszámolóban említett KvVM „Közönségszolgálati Irodán” kívül tizenkilenc NGO is működtet hasonló profilú tanácsadó irodát, ahol a lakosság ingyenes tájékoztatást kaphat az ismert környezeti adatokról illetve jogi segítséget a hatósági adatbeszerzéséhez (Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózata). A KötHáló irodák tapasztalatainak felhasználásával, a környezeti adatok hozzáférésének gyakorlati segítése érdekében a Reflex Egyesület két lakossági brosúrát is megjelentetett (Adatvadászat I-II. 2002. ill. 2004.) Megtagadott kérelem esetén az adatkérő az Adatvédelmi Biztoshoz vagy a bírósághoz fordulhat. Az információt megtagadó jelentősebb ügyek egyike a Paksi Atomerőmű Rt-vel kapcsolatos. A társadalmi szervezetek a „rendkívüli esemény” utáni újraindítást engedélyező eljáráshoz benyújtott szakértői anyagokat szerette volna megismerni, az eljáró szerv üzleti titokra hivatkozással tagadott meg (bírósági eljárás folyamatban).

11. Az 5. cikk alkalmazása (A környezeti információk összegyűjtése és terjesztése)
A jelzett jogalkotási deficit miatt a hatályos magyar jogba nem lettek átültetve - jogáganként, eljárás fajtánként másképp (általában szűkítve) értelmezik az Egyezmény releváns meghatározásait („környezeti információk”, „nyilvánosság”, „érintett nyilvánosság”). A 3. Cikk 9. pontban jelzett diszkrimináció ellenes elvárás a gyakorlatban nem érvényesül: a gazdasági, szociális szempontból hátrányos helyzetű társadalmi rétegeknek az átlagnál kevesebb esélye van az Egyezmény nyújtotta demokratikus jogok érvényesítésére. A legsúlyosabb hiányosság ezen a területen az, hogy környezeti információk rendszeréről vagy rendszer-szerű gyűjtésről, feldolgozásáról, közzétételéről nem beszélhetünk. Bár a környezetvédelmi törvény már 1995-ben előírta a monitoring mérőhálózat és az adatokat feldolgozó Országos Környezeti Információs Rendszer (OKIR) létrehozását, a mai napig még annak végrehajtási rendelete sem jelent meg. Az információ szolgáltatással, felhasználással kapcsolatos jogok leszabályozatlansága sajnos sokkal inkább az adatvisszatartásnak, kereskedelemnek kedvez, mintsem a nyilvánosságnak. A Beszámolóban hivatkozott (egy-egy környezeti elemre vonatkozó) szakmai honlap több-kevesebb hiányossággal valóban működik (nem teljes körűen dolgozzák fel a témát, adathiányosak, rendszertelenül frissítik). Így megjelenő adatok esetlegesek.

12. Gátló tényezők
Az országos monitoring hálózat és az OKIR működtetésének elmaradása elsősorban anyagi okokra vezethető vissza, másodsorban a jogalkotói akarat hiányára. A helyi (regionális) környezeti adatok megismerését alapvetően hátráltatja, hogy csak néhány környezetvédelmi felügyelőség és önkormányzat rendelkezik saját számítógépes honlappal. Ahol van, ott a szakértelem, pénz- vagy a kapacitáshiány akadályozza az adatfeldolgozást és megjelenítést. A Kvt. 51. § (3) bek. értelmében a települési önkormányzatoknak legalább évente tájékoztatnia kell a lakosságot a környezet állapotáról. Ennek kevés önkormányzat tesz eleget, ami egyrészt a megfelelő adatok, másrészt az alkalmazandó metodika hiányára vezethető vissza. A települési önkormányzatok (mint környezetvédelmi hatóságok illetve adatkezelők) lakossági ismeretterjesztéssel egyáltalán nem foglalkoznak. A regionális környezetvédelmi hatóságoknál (két-három helytől eltekintve) az ügyfélszolgálatra alkalmas infrastruktúra és személyi állomány hiánya akadályozta a lakossági ismeretterjesztést.

Megállapítható, hogy vészhelyzetek esetén országos és helyi szinten sajnos még ma is gyakran hatnak az információ visszatartással, mellébeszéléssel kapcsolatos káros beidegződések. Ez jellemezte a paksi atomerőmű 2003-as „rendkívüli eseményével” kapcsolatos kommunikációt, vagy a dorogi hulladékégető által Esztergomban okozott súlyos ivóvízszennyezést 2004 őszén. Ugyanekkor játszódott le a „magyar paprikabotrány”, ahol hamis gazdasági érdekekből a hatóságok és az ipar együttesen tartotta vissza a rákkeltő adalékokról szóló információkat.

13. További példák a környezeti információk összegyűjtésére és terjesztésére
A KvVM kiadásában évente jelenik meg a magyar hatóságok birtokában lévő legfrissebb adatokat illetve általuk előállított környezeti információkat feldolgozó, értelmező kiadvány. A "Magyaroroszág környezeti mutató" címen megjelenő könyv az Előszó szerint demokratikusabb és a társadalom tájékoztatásán nyugvó környezetpolitika kialakításához nyújt segítséget. Ez eddig biztató. Az impresszum figyelmeztetése szerint azonban "előzetes engedély nélkül tilos az anyag bármelyik részét bármilyen elektronikus és mechanikai formában sokszorosítani, vagy bármilyen információtároló- és visszakereső rendszerben rögzíteni". No comment.

Súlyos aggályokat vet fel, hogy 2003 – 2004-ben úgy készültek Magyarországon a hat éves hulladékgazdálkodási tervek (országos, regionális, majd települési szinten), hogy a kommunális hulladékokról – kötelező adatszolgáltatás hiányában- nem is állt rendelkezésre megbízható statisztika. Ehhez képest nem valószínű, hogy a tervekben megjelenő, EU által kötelezően előírt határidős feladatok, hulladék kezelési, csökkentési arányszámok valóban teljesíthetők és a közreműködő szektorok valós információkat szolgáltatnak. Félő, hogy a feladatok csupán „statisztikai alapon” lesznek teljesítve. Ez alapvetően veti fel az egyébként nyilvános környezeti adatok, adatkezelések társadalmi ellenőrizhetőségét, ami ma Magyarországon teljesen megoldatlan.

15. A 6. cikk alkalmazása (A nyilvánosság részvétele egyes tevékenységekkel kapcsolatos döntéshozatalban)
Az Aarhusi Egyezmény „környezeti információk” definíciójának hatályos magyar jogba történő átütltetése elmaradt. Ennek megfelelően – Aarhusi értelemben vett – szabályozott társadalmi részvételről csak KHV (és IPPC) köteles „környezeti tevékenységéknél, beruházásoknál” beszélhetünk. Nem véletlen, hogy a Beszámoló is csak ezeket ismerteti. A nem szigorúan környezeti, valamint a környezeti, de nem KHV köteles tevékenységek döntéshozatalában – bár azok jelentős hatással lehetnek a környezetre- az Aarhusi Egyezmény 6. Cikkének alkalmazása ma még meglehetősen esetleges. Megjegyezzük, hogy a hatékony társadalmi részvételt garantáló 6. Cikk 2. és 4. paragrafusai még KHV esetén sem általánosan biztosítottak. Közzétételi kötelezettség hiányában ugyanis az érintetteknek nincs esélyük bekapcsolódni a döntéshozatali eljárás korai szakaszába (amikor „az összes választási lehetőség még nyitott”).

A 6. paragrafusban felsorolt információkat későn, legfeljebb a környezetvédelmi engedély, vagy a részletes KHT –t előíró határozat kiadása után ismerhetik meg. Ekkorra azonban általában már beindul a beruházó PR gépezete is, nem riadva vissza a fellebbező nyilvánosság előtti zaklatásától sem. A magyar környezetvédelmi hatóságok egyébként sem ragaszkodnak a törvényben előírt (telepítési, technológiai) alternatívák részletes vizsgálatához, az érintett nyilvánosság fogalmát pedig igyekeznek minél szűkebben értelmezni Általános hiányosság, hogy a hatóságok az eljárásaik megindításakor önként nem élnek az Áe. 13. § (2) bekezdésben biztosított tájékoztatási lehetőségükkel (közhírré tétel) és ehhez nem használják fel az internet nyújtotta lehetőségeket. Amikor a jogszabály – pl. a rendezési terveknél- „helyben szokásos módon” kötelezően írja elő a közzétételt, akkor az gyakran letudás jelleggel történik (nem mindenki által hozzáférhető újságban, sötét városházi folyosókon kifüggesztve, a nagyváros másik végén stb.). Általános hiányosság, hogy a hatóságok eljárásukban nem alkalmazzák az Áe. 2.§ (2) bekezdést (jogok érvényesülésének segítése). Ez azért problémás, mert így a laikus érintettek nem tudják hogy pontosan mikor, milyen jogokkal élhetnek, mire és milyen részletességgel kellene hivatkozniuk, mit kell tenniük annak érdekében, hogy észrevételeiket eredményesen vegyék figyelembe a döntéshozatali procedúrában. Vagyis a kellő tájékoztatás miatt nem kellő színvonalú a részvétel, aminek logikus következménye lesz annak döntéshozatalban való figyelmen kívül hagyása. Ez jelenti a vélemény „kellő mértékű mérlegelését”. A társadalmi részvétel ilyen szintű lebonyolítása évtizedekre ható súlyos társadalmi-környezeti konfliktusokat okoz, amelyért felvetődik az eljárásokat bonyolító hatóságok felelőssége is. Ez a felelősség azonban jogilag számon kérhetetlen. Az, hogy helyi szinteken hogyan alakul a környezetvédelmi társadalmi szervezetek és felügyelőségek közötti információáramlás, nagyrészt személyes kapcsolatokon múlik. Vannak nyitottabb felügyelőségek, felkészültebb NGO-k, melyek készek a rendszeres közreműködésre, van ahol teljesen elbeszélnek egymás mellett. A környezetvédelmi felügyelőségekkel kötött külön megállapodás alapján néhány nagyobb NGO időben tudomást szerezhet KHV eljárás megindításáról és tájékoztatja erről a lakosságot is. Ez azonban ma még kivétel. A nem KHV köteles egyes eljárásfajtákkal kapcsolatos problémákra a következő pontban röviden utalunk.

16. Gátló tényezők Általánosságban megállapítható, hogy a jogi-szemléletbeli hiányosságok miatt Magyarországon szolgáltató közigazgatásról még nem beszélhetünk. A közösségi részvételének jogi szabályozás színvonala, illetve a hivatali apparátusok felkészültsége között jelentős az egyes ágazatok közötti különbség. Reményeink szerint a 2005-től létrejött egységes (természetvédelmi-környezetvédelmi-vízügyi) zöld hatóságok létrejöttével a környezetvédelmi ágazat (viszonylagos) nyitottsága lesz a jellemző. Legszélesebb nyilvánossággal, „legális” részvételi lehetőséggel a környezetvédelmi társadalmi szervezetek rendelkeznek. Ők a Kvtv. 98. §-t kiterjesztően értelmező Legfelsőbb Bíróság 1/2004-es jogegységi határozata alapján ma már ügyfélként vehetnek részt minden olyan ügyben, ahol a környezetvédelmi hatóságok szakhatóságként szerepelnek. A szervezetek részére így lehetővé vált ezen szervezetek érdemi közreműködése az eddig „tiltott” építési, vízügyi, útügyi stb. eljárásokban is. A másik véglet a sugárzó hírközlési létesítmények (mobil adótornyok, bázisállomások) súlyosan alkotmánysértő és megalázó jogi szabályozása. A tetőtéri antennaszerkezetek létesítése például általában nem is engedélyköteles, a tornyok építési eljárásában pedig még a közvetlen telekszomszédoknak sem kaphatnak ügyféli jogosítványt. Vagyis ezeknek a közegészségügyi szempontból problémás létesítmények telepítésénél a magyar jog nem biztosít semmiféle közösségi részvételi lehetőséget (értelemszerűen igazságszolgáltatási jogorvoslatot sem). Ezen egyelőre az Aarhusi Egyezményre való hivatkozással sem engednek változtatni, ami nyilvánvalóan jelzi a mögöttes gazdasági-politikai érdekeket.

17. További ismertetés az 6. cikk alkalmazásához
A döntéshozatalban való állampolgári, szervezeti részvétellel kapcsolatos hatósági statisztikáról egyik ágazatban sem tudunk. A trendet azonban jelzi, hogy jogalkotói (parlamenti, kormányzati) szinten visszatérően születnek koncepciók a társadalmi szervezetek egyes részvételi jogainak korlátozása érdekében. Ilyen vita folyik a gazdasági-közlekedési tárca kezdeményezésére egy általános „beruházásvédelmi törvényről”, de Aarhus szellemével ellentétes a KvVM által szorgalmazott Kvtv. módosítás is (a Kvtv. 98. §-ának „értelmezése, és a társadalmi részvétel ésszerűsítése” a környezeti hatásvizsgálati eljárásokban). A fenti hiányosságot jelzi az Állami Számvevőszék most publikált jelentése, amely a 2000-2004. évi ISPA nagyberuházások teljesítését vizsgálta. A megállapítás szerint a tervezés és előkészítés fázisában a projektjavaslatokból hiányoznak a partnerség érvényesítésének és a társadalmi érdekegyeztetés lefolytatásának kritériumai és finanszírozásának forrásai. A szabályzatok nem tartalmazták az érintett nyilvánosság tájékoztatására vonatkozó követelményeket, a projektjavaslatok kidolgozása és beadása előtt szükséges tájékoztatási tevékenység és társadalmi érdekegyeztetés módját és teljesítésének igazolását.

Az előzetes társadalmi egyeztetés elmaradása – az utólagosan tartott népszavazások- miatt a már támogatott projektek helyszíne többször is kérdésessé vált. Itt említenénk meg a beruházásokkal kapcsolatos helyi népszavazásokkal kapcsolatos jogi ellentmondásokat. A közvetlen demokrácia érvényre jutását gátolja, hogy - a szavazásra jogosultakat nem a beruházás hatásterülettel érintettek, hanem a település teljes közigazgatási területe alapján veszik figyelembe, - a népszavazást – amennyiben az eredmény nem egyezik meg az önkormányzat elképzelésével- ügydöntő helyett vélemény nyilvánítónak minősítik (ami nem kötelező erejű), - a népszavazásban feltett kérdést utólag jogsértőnek nyilvánítják (mert azt az önkormányzati törvény szerint nem is lehetett volna feltenni)

19. 7. cikk alkalmazása (A nyilvánosság részvétele a környezettel kapcsolatos tervekre, programokra és irányelvekre vonatkozó eljárásokban)
A Beszámolóban ismertetett rendelkezések az 1995-ös környezetvédelmi törvényből valók. A 98.§ (1) bek. d.) pont) 2004. júliusában épült be, valójában ettől kezdve vált elméletileg lehetővé a környezettel kapcsolatos tervek, programok társadalmi véleményezése. Mivel az Aarhusi Egyezmény garanciális rendelkezéseit a magyar jog nem vette át, illetve a témával kapcsolatos kormányrendelet nem készült el, a beszámolási időszakban készült országos szakmai terveknél, programoknál a nyilvánosság bevonása is esetleges volt. Ha volt is formális közösségi részvétel, a 6. Cikk idevonatkozó eljárási normáit általában figyelmen kívül maradtak. A társadalmi egyeztetési folyamat mellőzésének, az alternatívák hiányának, az irreális véleményezési idő megjelölésének, az egyeztetés elmaradásának okául a minisztériumok az EU csatlakozás sürgető közelségét jelölték meg. Sajnos jellemzően így készültek például a 6 éves időszakra az országos, regionális hulladékgazdálkodási tervek is. A 3. Cikk 1. paragrafusában előírt jogalkotói kötelezettség elmaradása is oka annak, hogy a helyi szinten készült környezeti tervek, programok megalkotási folyamatában a nyilvánosság részvételében minimális előrelépés történt. Az így elfogadott tervek, programok azonban súlyos konfliktusokat hordoznak magukkal. Jelentőségéhez képest sajnos csak későn és nem kellő súllyal kapcsolódhatott be a nyilvánosság a – Beszámolóban is említett- Nemzeti Környezetvédelmi Program készítésének folyamatába. A Program végrehajtására most létrehozott Bizottságba pedig a társadalmi szervezetek képviselői egyelőre nem is kaptak helyet.

20. Társadalmi részvételi lehetőségek a környezetpolitika kidolgozásában
A Beszámolóban említett Országos Környezetvédelmi Tanács – mint a Kormány tanácsadó szerve- a Kvt. alapján elméletileg valóban fontos szerepet játszhatna a környezetpolitika társadalmi megalapozásában. Véleményének súlyát növeli, hogy a civil delegáltakkal egyenlő arányban vannak jelen a tudomány és a gazdaság képviselői is. Hatékonyságát azonban nagyban lerontja az előző pontban jelzett és itt is jellemző hiányosságok (későn kapják meg az előterjesztéseket, azok hiányosak, nincs választási alternatíva) és kialakított állásfoglalásaik súlytalanok maradnak a Kormány döntési folyamatában. A Környezetvédelmi Alap (KAC, Kövice) egyes szakmai bizottságaiba delegált civileknek – mivel részt vettek az éves fejlesztési, támogatási célok kijelölésében- korábban jogszabály által biztosított lehetőségük volt az országos környezetpolitika alakításában. Ezen szakmai bizottságok jelentősége azonban folyamatosan csökkent, majd 2005-ben a Környezetvédelmi Alappal együtt megszűnt. Néhány jelentősebb NGO-nak sikeres lobbimunkájával meghatározó szerepet vállal a Regionális Fejlesztési Tanácsok környezetpoltikájának kidolgozásában.

21. Gátló tényezők
A 7. cikk végrehajtásával kapcsolatos gátló tényezők – a Beszámolóval ellentétben- jellemzően nem anyagi, hanem inkább szemléleti korlátokra vezethetők vissza. Az ágazati minisztériumok nem hajtják végre a Kvt. azon rendelkezéseit, ami szerint előzetesen minden évben meg kellene küldeniük a jogalkotási terveiket a KvVM-nek. Az Aarhusi célkitűzések végrehajtásának részeként szükséges lett volna a fejlesztési tervek és programok kidolgozásában érintett ágazatok együttműködését operatívan lehetővé tevő Tárcaközi Bizottságot létrehozására. Három évig ígérték, de nem alakult meg. De nem csupán a szakmai minisztériumok, hanem a terveket, programokat kidolgozó háttérintézmények és politikai döntéshozó testületek sem érzik igazából a nyilvánosság részvételének fontosságát. Ezt jelzi, hogy a döntéselőkészítő jogkörrel rendelkező különféle „környezetvédelmi bizottságok” (országgyűlési, települési) legfeljebb formálisan vonják be a civil környezetvédőket, ami hozzájárul ahhoz, hogy környezeti ügyekben, beruházásról szakmai érvek helyett a politikai érdekek döntenek. Helyi szinten ez jellemzi a települési környezetvédelmi programok illetve a településrendezési (szabályozási) tervek elfogadásával, módosításával kapcsolatos eljárásokat. Sajnálatos tapasztalat, hogy a társadalmi részvétel garanciális elemeinek mellőzését (nyilvánosság tájékoztatása, közzététel ideje, módja, vélemények kellő mértékű figyelembe vétele) vagy azoknak a formális alkalmazását a törvényességi felügyelet ellátó közigazgatási hivatalok sem tartják jogsértőnek.

22. További információ 7. cikk alkalmazásához
A nyilvánosság részvételével kapcsolatban az eddigi legdurvább visszalépés a Beszámolóban is említett gyorsforgalmú közúthálózat fejlesztésének gyorsításával kapcsolatos jogszabály-csomaghoz kapcsolódik. Az un. "autópálya törvény" számos elemében gátolja a beruházás környezeti hatásai által érintett állampolgárok, civil szervezetek hatékony érdekérvényesítő tevékenységét. A közösségi részvételre rendelkezésre álló idő megrövidítése és a jogorvoslathoz való jog korlátozása alapvetően sérti az EU elvárásait és az Aarhusi Egyezmény szellemét. A civil szervezet által megfogalmazott panasz 2004. decemberében a Jogkövetési Bizottság elé került, amely javaslatokat fogalmazott meg és a MOP elé terjesztette az ügyet. A definíciók átvételének elmulasztására vezethető vissza a közigazgatási hivatalok „koncepcióval” kapcsolatos sajátos jogértelmezése. E szerint a koncepcióval kapcsolatos eljárásban – mivel az nyelvtanilag nem terv és nem program- akkor sem alkalmazandók az Egyezmény előírásai, ha a „koncepciós döntés” egyértelműen súlyosan érinti a környezet elemeit. A győri önkormányzat a közösségi részvétel teljes kizárásával így nyitott például szabad utat tizenkét új bevásárló központ betelepítése előtt! („Kereskedelemfejlesztési koncepció, Győr, 2004”).

24. A 8. Cikk alkalmazása (A nyilvánosság részvétele a végrehajtó jellegű szabályok és/vagy az általánosan kötelező érvényű szabályozó eszközök kidolgozásában A beszámoló időszakában a civil környezetvédő szervezetek KvVM jogalkotásban való részvételét egy korábbi (1996-os) miniszteri „Közlemény” szabályozta. A hivatali apparátus részére kötelező erővel bíró belső norma nyitott jogalkotást tett volna lehetővé – ha előírásait a minisztérium valóban alkalmazta volna. A jogszabálytervezetek azonban rendszertelenül jöttek, a véleményezésre irreálisan rövid határidőket jelöltek meg, egyeztetési kezdeményezések nem voltak, a véleményeket pedig nem vették figyelembe. Felvetett módosítási indítványaink mellőzésének okairól visszajelzést nem kaptunk. Más minisztériumok jogalkotási folyamatába – mivel arról tudomást sem szereztünk- csak ritkán kapcsolódhattunk be. A 8. Cikket sértő, nyilvánosság részvételét korlátozónak tartjuk néhány minisztérium azon gyakorlatát, hogy a jogszabály tervezeteiket 30 évre titkosítják. Ez téves jogszabály értelmezésen alapul, megszűnése az új jogalkotási törvény hatálybalépésével várható.

25. Gátló tényezők A helyi szinten felmerülő környezetvédelmi feladatok megoldásában való együttműködés módját önkormányzati rendeleteknek kellene szabályozni, amelyben teljes körűen kellene szabályozni az egyes szereplők jogait, kötelezettségeit (Kvt. 10.§). Méghozzá a „környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszában”. Ilyen helyi rendeletet azonban csak néhány nagyobb településen alkottak meg, de általában azokban sem jelenik meg Aarhus gyakorlata.

26. További információ 8. cikk megvalósításáról
A Beszámoló szerint a KvVM 2004-ben újraszabályozta a társadalmi szervezetekkel való kapcsolattartás (köztük a jogalkotásban való részvétel) módját. Sajnos ez a szabályozás is belső norma, ráadásul rendelkezéseiben nem jelennek meg az Egyezmény elvárásai (ami visszalépést jelez). A társadalmi szervezetek ezért bejelentették: fokozzák erőfeszítéseiket az Aarhusi Egyezmény előírásainak gyakorlati hatályosulása érdekében. Megjegyezzük, hogy a KvVM jogszabálytervezeteinek internetes honlapon való nyilvánosságra hozása (kb. egy év óta) valóban pozitívum, ami az új jogalkotási törvény már általánosan és kötelező jelleggel ír majd elő. Az intézmény hatékonyságát azonban ma még nagyban befolyásolja, hogy csak a véleményezésre jogosultak (polgárok, társadalmi szervezetek) kis részének biztosított az internetes hozzáférhetősége.

28. A 9. cikk alkalmazása (Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz)
Az Aarhusi Egyezmény 9. Cikkének gyakorlati érvényesülése Magyarországon ma még meglehetősen egyoldalú (amit a Beszámoló nem tükröz). Pontosabban az 1. paragrafusban írt hatékony bírói jogorvoslati lehetőség csak a környezeti információhoz való hozzájutás megtagadásakor áll rendelkezésre. Ez vitathatatlanul az 1992-es adatvédelmi törvény előírásainak és az ahhoz kapcsolódó adatvédelmi biztos vizsgálatainak, állásfoglalásainak köszönhető (ezek jelentős részét éppen a sérelmet szenvedett környezetvédő szervezetek kezdeményezték). A közérdekű környezeti információhoz való hozzájutással kapcsolatos sérelmek bírói orvoslása olcsó (ezen perek tárgyi illetékmentességét az „üvegzsebtörvény” vezette be). Elméletileg gyorsak is, hiszen az Avtv. a per „soronkívüli” tárgyalását írja elő, amit azonban néhány bíróság nem vesz figyelembe. Az egyes tevékenységekkel kapcsolatos hatósági eljárásokban az ügyfélnek elismert polgárok és szervezetek részére a jogorvoslat biztosított.

A Legfelsőbb Bíróság 1/2004-es jogegységi határozata a 9. Cikk alkalmazása szempontjából is fontos, szerint azóta a környezetvédelmi társadalmi szervezeteket az ügyféli jogait gyakorolhatják meg minden olyan eljárásban, ahol a környezetvédelmi hatóságok szakhatóságként szerepelnek. Az elismert ügyfeleknek – sikertelen jogorvoslat esetén- megnyílik a bírói út is, de ehhez jogszabálysértést kell bizonyítani. Az Aarhusi Egyezmény 9. Cikkének hatályosulását erősen lerontja, hogy a magyar bíróságok előtt az eljárási jogszabályok megsértését általában nem tartják olyan súlyúnak, amely megindokolna a döntés megváltoztatását (a döntési folyamat megismétlését). Éppen erre vezethető vissza, hogy az Aarhusi Egyezmény „többi eleméhez” kapcsolódó jogorvoslati lehetőségek meglehetősen vegyes képet mutatnak. Az állami, önkormányzati szervek környezeti információk terjesztésben való mulasztása, a döntéshozatali eljárásokban a nyilvánosság részvételének mellőzése, vagy annak formális letudása – mint eljárási jogsértés- aligha alapozza meg az érintettek sikeres perlését (ha egyáltalán elismerik kellő érdekeltségüket).

29. Gátló tényezők
A Beszámoló nem említi, hogy egyes engedélyezési eljárásokban alkalmazott elrettentően magas fellebbezési illetékek miatt a közigazgatási határozat ellen az érintettek általában nem élnek jogorvoslattal (így nem nyílik meg a bírói út sem). Elsősorban a nagy érintettséggel bíró nyomvonalas létesítések (útépítés, gáz- villamos távvezeték engedélyezése) van szó. A jogszabályok módosítását három éve kezdeményeztük az Alkotmánybíróságon, de még nem tárgyalta. További gátló tényezőt jelent az Egyezmény részvételre képesítéssel kapcsolatos elvárásainak mellőzése. A környezetvédelmi területi szervek, önkormányzatok személyzeti állományának képzésére nem került sor, az ügyben felelősséggel rendelkező, megfelelően képzett szakemberek kinevezésére szintén nem történt meg. A bírósági jogérvényesítés hatékonyságát – perköltségektől való félelem mellet- jelentős korlátozza a bíróságok környezeti témákkal kapcsolatos hagyományos érzéketlensége és felkészületlensége. A környezeti ügyekkel kapcsolatos igazságszolgáltatással kapcsolatos hivatalos statisztikákról nem tudunk. A mozgalmi szervezetek által működtetett három jogsegélyszolgálat ügyei nyilvántartottak és a mozgalmi honlapokon rendszeresen kitárgyalásra kerülnek.

30. További információ az 9. cikk megvalósításához
Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés előkészítése, érvényesítése szakmai felkészültséget, jogi ismereteket feltételez és anyagi terhet feltételez. Sajnálatos tény, hogy a magyar környezetvédő-természetvédő társadalmi szervezeteknek (és a 19 lakossági tanácsadó irodának) összesen három jogász áll rendelkezésére. Körülbelül 6-8 olyan nagyobb szervezet van, amelyik perkockázati alapot tud képezni egy-egy precedens jellegű per finanszírozása érdekében.

32. Az Egyezmény jelentőségéről
Az Aarhusi Egyezmény jelentősége vitathatatlan. A nyitott társadalomért küzdő civil szervezetek ezt hamar felismerték és vitathatatlan szerepet vállaltak az Egyezmény előkészítésében. Bár az Egyezmény végrehajtásának eddigi szakaszában (elsősorban az önképzés és az ismeretterjesztés területén) magunk sem kellő hatékonysággal dolgoztunk, összességében nem rajtunk múlt, hogy az Egyezményhez való csatlakozásakor meglévő jogszabályi és más kötelezettségek, elvárások terén Magyarország nem lépett előre. Tapasztalatunk szerint az Egyezmény négy pilléréből egyelőre a (közérdekű környezeti) információhoz való hozzáférés az az egyedüli terület, amelynek jogi háttere valóban garantálhatná a hatékony jogérvényesítést. Garantálná – ha jól működne a negyedik pillér: a részvételre képesítés. Mivel azonban ezzel súlyos bajok vannak, az adathozzáférésnél is csak részsikerekről beszélhetünk. Ráadásul ez sem az Egyezmény biztosította jogok kihasználásának – sokkal inkább a valóban magas színvonalú adatvédelmi törvénynek (és az adatvédelmi biztos ténykedésének) köszönhető.

Az Aarhusi Egyezmény hároméves beszámolási időszakában Magyarországon sajnos jelentős végrehajtási deficitről tudunk beszámolni. Összességében az információhoz való hozzáférés és terjesztés feltételei alig javultak, döntéshozatalban való részvétel feltételei folyamatosan nehezednek, a jogorvoslati lehetőségek stagnálnak, a részvételre képesítés lehetőségeit pedig nem használtuk ki.

Forrás: GREENFO