A minisztérium betétdíjas vitaanyaga
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 9. §-ának rendelkezései lehetőséget teremtenek arra, hogy a termékek forgalmazása ? a használat után történő begyűjtés (visszagyűjtés) érdekében ? betéti díjhoz, tartós fogyasztási cikk esetében letéti díjhoz kötődjön. A betéti-letéti díj alkalmazása a törvény alapján egyfelől a gyártónak ? a forgalmazóval kötött megállapodásban rögzített ? önkéntes vállalása {lásd Hgt. 9. § (1) bekezdés}, másrészt jogszabályban előírt kötelezettsége {lásd Hgt. 9. § (3) bekezdés} révén teljesülhet. Ez utóbbi rendelkezés lehetővé teszi a jogalkotó számára, hogy termék forgalmazását betétdíj vagy letéti díj megfizetéséhez kösse.
A Hgt. 9. § (4) bekezdésének rendelkezése szerint a betétdíjak és a letéti díjak megállapításának és alkalmazásának szabályait külön jogszabály határozza meg. A külön jogszabály megalkotására a Hgt. 59. § (1) bekezdésének b) pontja a Kormányt hatalmazza fel.
Jelen előterjesztés a kormányrendelet szabályozási koncepcióját tartalmazza annak figyelembevételével, hogy vannak-e olyan nemzetközi ? gyakorlatilag EU ?, vagy hazai előírások, követelmények, amelyek feltételeket szabnak a lehetséges szabályozás tartalmára, illetve milyen, a gyakorlatban már ténylegesen működő és eredményeket felmutató rendszerek vannak. Összesen hét változatot vizsgálunk. Már itt előrebocsátjuk, hogy a változatok megítélését befolyásolja egyrészt a hazai termékdíjas szabályozás jövőbeni alakulása, nemcsak a csomagolások, hanem több, már jelenleg, vagy a közeljövőben esetleg termékdíjassá váló termék esetében is, másrészt az, hogy az új szabályozás milyen hatást gyakorol a Hgt. 8. § (1) bekezdésében a gyártó számára megállapított visszavételi és hasznosítási kötelezettség (pl.: a csomagolásról és csomagolási hulladék kezelésének részletes szabályairól szóló 94/2002.(V.5.)Korm. rendelet, vagy az elemek és akkumulátorok, illetve hulladékaik kezelésének részletes szabályairól szóló 9/2001.(IV.9.)KöM rendelet) alapján eddig kialakított rendszerek működésére. Ez utóbbiak létrejöttét uniós jogharmonizációt megvalósító, már hatályos hazai jogszabályok tették lehetővé, és legkésőbb 2004-ben a hazai jogrendbe átveendő további irányelvek egyéb, pl. a roncsautó, az elektromos és elektronikai berendezések hulladékainak begyűjtésére és hasznosítására ugyancsak a gyártói felelősség érvényesítésén alapuló rendszerek kialakítását igénylik.
A betétdíjas szabályozást tehát egy bonyolult szabályozási rendszerbe kell oly módon beilleszteni, hogy céljai elérése mellett az uniós követelmények teljesítése is lehetséges legyen, azaz bevezetése ne okozzon komolyabb, még átmeneti bizonytalanságot sem.
A betéti-letéti díj a fogyasztó számára jelent ösztönzést ? csomagolások esetén a kiürült, illetve más esetben a hulladékká vált ? termékek meghatározott visszagyűjtő helyeken történő leadására.
Áttekintve a későbbiekben bemutatott változatokat látható, hogy a választás lehetősége széleskörű. Azonban lényeges az elérendő cél meghatározása, amely nem lehet más, mint a keletkező hulladékmennyiség csökkentése. Ennek egyáltalán nem felel meg az 1. változat, hiszen semmilyen kötelezettséget nem jelent sem a gyártók, sem a forgalmazók számára. Az ellentétes véglet a 3. változat, amelynek bevezethetőségét nem tartjuk megoldhatónak a jelenlegi helyzetben. Várható lenne az érintettek erőteljes ellenállása, amellyel szemben csekély támogatást jelentene egyes zöld szervezetek támogatása.
A lehetőségek felmérésével az alábbi javaslatot terjesztem elfogadásra.
A betétdíj szabályozásnak alapvető célja a keletkező hulladék mennyiségének csökkentése. Ezen cél elérése érdekében a sör, a bor, az égetet szeszek, az ásványvíz (szénsavas és szénsavmentes), a szénsavas üdítők, a szénsavmentes gyümölcslevek, szörpök, a tej, reggeli italok vonatkozásában jogszabályban meghatározásra kerül az újrahasználható csomagolás aránya az eldobható csomagoláshoz viszonyítva ágazati és cég szintre vonatkozóan. Azon a területen, ahol az ágazati szintet nem teljesítik a megadott határidőre életbe lép a cégre meghatározott követelmények, a nem teljesítő cégek szankciókkal néznek szembe. Az első határidő 2004. december 31. ezt követően emelkedik mind a teljesítmény követelmény mind a szankció. Javaslom, hogy 2007-2008-ig tartalmazzon követelményeket a rendelet.
A szankcionálás a termékdíjon keresztül történik. A termékdíj mértékében jelentős különbségtétel alakul ki az egy utas és a több utas termékek között. Ennek érdekében a termékdíj törvény módosítása során a számítási mód átalakul, bekerül egy büntető szorzó tényező, amelynek értéke több tízszeres vagy esetleg kiegészítő díjtétel kerül kialakításra.
A betétdíjas szabályozás ezen túlmenően tartalmazná a készletben tartási kötelezettséget a forgalmazók és a vendéglátó ipar számára. További követelményt jelent az, hogy az újrahasználható termékek ára nem lehet magasabb az eldobható termék áránál.
A felvázolt javaslat nem jelent mindenki számára kötelező betétdíj rendszert, megadja a lehetőséget ágazaton belüli megegyezésekre (hasonlóan a szennyezési jogok piacához) az egyes cégek között.
EU háttér
Mivel betétdíjak alkalmazásából nem származik állami bevétel, illetve támogatási lehetőség, az EU kifinomult támogatási feltételrendszere nem érinti a betétdíjak alkalmazhatóságát. Az EU alapokmánya mindazonáltal több ponton is foglalkozik a versenysemlegesség követelményével, ezen alapelv és az esetleg ezzel ütköző egyéb közösségi vagy nemzeti szintű ? így a környezetvédelmi ? célok viszonyával. A figyelembe veendő főbb követelmények a következők:
28. cikk: Tilos a Tagállamok közötti kereskedelemben az import mennyiségi korlátozása, valamint minden olyan intézkedés, ami ezzel egyenértékű hatással jár.
(...azonban...):
30. cikk: A 28. és 29. cikk rendelkezései nem zárnak ki olyan import-, export-, vagy tranzit áruforgalmi korlátozásokat vagy tilalmakat, amelyeket
az emberi élet és egészség védelme, az állat- és növényegészség védelme
igazol. Az ilyen korlátozások és tilalmak azonban nem szolgálhatnak a tagállamok közti kereskedelemben önkényes megkülönböztetés alapjául, illetve nem képezhetnek álcázott kereskedelmi korlátozásokat.
A betétdíjak alkalmazása az import korlátozó hatásával járhat akkor is, ha a szabályozásban nem érvényesül önkényes diszkrimináció. Ahhoz, hogy a szabályozás ne minősülhessen álcázott kereskedelmi korlátozásnak, alapvető az ?arányosság? feltétele; adott esetben bizonyítani kell tudni, hogy a kitűzött nemzeti környezetpolitikai célt nem lehet kevésbé importkorlátozó szabályozási alternatívával elérni.
Semmilyen konkrét, a magyar jogrendbe kötelezően beemelendő általános szabályozás nem létezik az Unióban arról, hogy a betétdíjak milyen feltételek esetén elégítik ki (vagy éppen sértik) a fenti követelményeket. Arról sincs EU előírás, hogy a betétdíjakkal kapcsolatos egyik alapvető környezetpolitikai célt: bizonyos termékek (főleg a csomagolások) újrahasználatát milyen mértékben kellene preferálni. Mindez nem véletlen, hiszen pl. az újratölthető italcsomagolások aránya a különböző tagállamokban szélsőségesen eltérő. Néhány támpont azonban az EU másodlagos jogi szabályozásából, valamint a bírósági gyakorlatából levonható.
A Dánia és az EU Bizottság közötti, az italcsomagolásokkal kapcsolatos, 2001-ben lezárult vita során, a bírósági ítélet előkészítése hangsúlyozta, hogy a csomagolásokról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK tanácsi irányelv szövege sehol sem preferálja az újrahasználatot az anyagában történő hasznosítással szemben. Közvetlenül a gyártó döntésétől függ, hogy a csomagolóeszköz megválasztásával együtt melyik hulladékgazdálkodási irányt választja, ha egyébként az irányelv előírásainak eleget tesz. A tagállamok azonban ?a fogyasztói magatartás befolyásolásán keresztül? terelhetik a hulladékgazdálkodási folyamatokat a nemzeti szinten kívánatosabbnak tartott irányba (pl. az újrahasználatot preferálva a hasznosítással szemben is). Az ösztönzésre olyan eszközök alkalmazhatók, amelyek nem akadályozzák meg az áruk szabad áramlását, ugyanakkor biztosítják az azonos szintű környezetvédelmi célok teljesítését, így például: ?mind az újrahasználható, mind az egyutas csomagolásokra alkalmazott betétdíjas és gyűjtési rendszerek,
gazdasági szabályozók, mint pl. ökoadók, valamint bizonyos csomagolásfajták újrahasználatára előírt célok?.
A bírósági vélemény összhangban áll azzal, hogy az EU elfogadta a mintegy 10 éve hatályos ? és a szankcióit 2003. elejétől érvényesítő ? német szabályozást. Ennek feltétele a gyűjtőpont rendszer kialakítása volt, amely várhatóan 2003. október 1-re készül el. Németországban bizonyos italcsomagolásokat (amelyek gyártói és forgalmazói hosszabb időn át nem teljesítették az előírt csomagolás-újrahasználati célokat, tehát amelyeknél a többutas csomagolások részaránya az előírt szint alá süllyedt), kötelező betétdíjjal kell forgalmazni, legyenek azok akár egyutas, akár többutas csomagolások. A német szabályozás EU-konformitását illetően az eredeti szabályokon csak annyiban kellett módosítani, hogy a forrásnál palackozott ásványvizek csomagolását nem kell figyelembe venni az újrahasználati követelmények számításánál.
A bírósági dokumentumban az ökoadókra tett utalás természetesen megint csak felveti az ?arányos? szabályozás kérdését. Több ország ugyanis (Finnország mellett a nem EU-tag, de általában EU-konform szabályozásra törekvő Norvégia is említhető) úgy alkalmaz termékdíj-jellegű ökoadókat, hogy a többutas (így értelemszerűen betétdíjas) csomagolások teljes vagy részleges mentességet élveznek, azaz a szabályozás azon felül is preferálja ezeket, hogy az ökoadó terhe e csomagolások több forgási ciklusára oszlik szét. A finn szabályozást ért kifogásokat az EU Bizottság elutasította, lényegében azzal, hogy az adó mértéke nem magasabb, mint amit a környezetvédelmi követelmények indokolnak. Mindebből érdemes azt a következtetést is levonnunk, hogy a termékdíjakhoz kötött kedvezményezési lehetőségeknek is határai vannak (nem is említve, hogy a termékdíjak nagyarányú emelése egyébként is komoly belső ellenállásba ütközik.)
A csomagolásokon túl, más termékek vonatkozásában még ennyire sem kialakult az EU álláspont a betétdíjakat (letéti díjakat) illetően. Kivételt jelent ez alól a 91/157/EK irányelv, ami ?lehetőség szerint? ajánlja a betétdíjak bevezetését a galvánelemekre és akkumulátorokra. Érdemes azonban megjegyezni, hogy az újabb irányelvekben (roncsautók, valamint az elektromos és elektronikai termékek hulladékai) még utalás sem történik a betétdíjas ? illetve ez esetben letéti díjas ? szabályozásra: az előbbi esetben az EU szabályozás mintegy feltételezi, hogy az előírt módszer illetve az ingyenes átadás lehetősége elegendő ösztönzést jelent a gépjármű tulajdonosok számára ahhoz, hogy járművüket a hasznosítókhoz eljuttassák. Az utóbbi termékkörben pedig az EU azáltal, hogy 2006. végére előírta a 4 kg/fő/év háztartási-intézményi szelektív visszagyűjtési követelmény teljesítését, tulajdonképpen a gyártókra és forgalmazókra bízta, hogy a teljesítéshez alkalmaznak-e letéti díjakat. Bár kissé korai előrejelezni, megkockáztatható, hogy ez a visszavételi szint (ami Magyarországon durva becsléssel 20-40 % körüli visszavételi arányt jelenthet) nem fogja igényelni a letéti díjak előírását, hacsak nem egy szűkebb termékkörben, ahol egyébként a visszagyűjtést a gyártók elhanyagolnák, pl. a kisebb tömegű készülékek hulladékai (várhatóan pl. az izzók, mobiltelefonok, stb.) esetében.
Hazai jogi és környezetpolitikai háttér
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban Kt.) és a Hgt. alapvető rendelkezéseit nem szükséges részletezni, annyit azonban érdemes kiemelni, hogy a betétdíj teljes mértéke visszajár a használt terméket/hulladékot visszaváltó fogyasztónak, néhány konkrét más nemzeti szabályozástól eltérően. A betétdíjas rendszerek működését tehát saját erőből kell a gyártóknak és forgalmazóknak finanszírozni, pontosabban ehhez csak annyi forrás képződik (késleltetve), ami a végleg vissza nem váltott termékek betétdíjából ered. Továbbá, mióta a Hgt. a gyártók, a forgalmazók és a fogyasztók közti láncolatot rendezte (ami a Kt-ből hiányzott), a kereskedelem ezt a különbözetet elvileg sem élvezheti, azaz az említett betétdíj-összeg a gyártóknál csapódik le. A kereskedelem az anyagi ellenérdekeltségét tehát csak a gyártókkal való megállapodások keretében tudja enyhíteni, s ez azt is előrejelzi, hogy a betétdíjak forgalmazói kezdeményezésű önkéntes alkalmazására nem érdemes számítani.
A csomagolásokat tekintve (ahol a betétdíj működésének célja alapvetően az újrahasználat, legalábbis addig, amíg a hulladékhasznosítási százalékos követelmények nem emelkednek jóval magasabbra) nyilvánvaló a csomagolóanyag-ipar ellenérdekeltsége. A betétdíjas csomagolások részarányának növelésében (vagy akár csak fenntartásában, visszaszerzésében) a jelenlegi jogszabályi feltételek mellett ugyancsak ellenérdekelt(ek) a hasznosítást koordináló szervezet(ek), ugyanis ha csökken az egyutas csomagolások mennyisége (vagy akár csak aránya) a csomagolási hulladékban, ezzel az integrált rendszerben egyik legkönnyebben gyűjthető hulladékfrakció aránya/mennyisége mérséklődik. Ellenérdekelt még a kis- és nagykereskedelem is, mivel számukra többlet feladatokat jelent (számviteli, logisztikai) hozzárendelt bevétel nélkül. Mivel a hazai szabályozás szigorúan EU-konform, és mivel a 94/62/EK irányelv csak ajánlja, de kötelezettségként nem határozza meg mint a hulladékképződés megelőzésének szempontját, ezért a koordináló szervezet ellenérdekeltsége csak akkor lenne némileg ellensúlyozható, ha ? a kiterjedtebb betétdíjas működés esetén ? annak logisztikai rendszerébe is bevonnák a gyártók és forgalmazók. A hasznosítást koordináló szervezet véleménye szerint a kötelező betétdíjas rendszer veszélyezteti, kérdésessé teszi a 94/62/EK irányelvben meghatározott hasznosítási kötelezettség teljesülését.
A kötelező, feltételek nélküli betétdíjas szabályozás esetén valóban kialakulhat olyan helyzet, amely a betétdíjas termék gyártóit ellenérdekelté teszi a koordináló szervezeti tagságra, mivel ez egyszerűbbé teszi az egyedi teljesítést. Ez viszont a koordináló szervezet működését nehezíti meg, illetve a tagság gazdasági terheit jelentős mértékben növeli. Azonban országos szinten a kezelendő hulladék mennyisége ettől nem csökkenne.
A Hgt.-ből végezetül arra érdemes még emlékeztetni, hogy a 8. § (2) bekezdése alapján ? az érintett gyártók és forgalmazók által létrehozott tanácsadó testületek javaslatának figyelembevételével ? jogszabályban meghatározott termékekre a minimálisan teljesítendő visszavételi aránnyal együtt írható elő visszavételi kötelezettség. A csomagolások után több új termékkör ilyen szabályozása is felmerülhet a jövőben, a várható vitákat azonban különösen kiélezné, ha ezek az arányok olyan magasak lennének, hogy teljesítésükhöz elengedhetetlen lenne a betétdíjak (illetve letéti díjak) alkalmazása. Formailag tehát önkéntes rendszer működne ilyen esetekben, de tartalmilag a szabályozás ahhoz lenne hasonló, mintha kötelező jogszabály jelölné ki a feltétlen betétdíjas termékkört. A kormányrendeleti szintű szabályozás (a Hgt. szerint) feltétel. Elvileg tehát a szabályozási koncepció ezzel a kérdéssel is foglalkozhat, bár az arányok megállapítása (illetve a vizsgálati elemzés részeként annak előrejelzése, hogy egy bizonyos előírt arány kikényszerít-e betétdíjas működést) hosszadalmas előkészítést igényel.
A 110/2002.(XII.12.)OGY határozattal elfogadott Országos Hulladékgazdálkodási Terv (a továbbiakban: OHT) 3.2.3. f1. pontja szerint ?a csomagolási hulladék képződésének megelőzése érdekében ösztönözni kell az újrahasználati rendszerek alkalmazását és biztosítani kell a visszavitelt támogató betétdíjas forgalmazás hatékony szabályrendszerét.? A második fordulat tulajdonképpen csak megerősíti, hogy szükség van a Hgt. által kapott felhatalmazás alapján a betétdíjak alkalmazásának szabályairól szóló kormányrendelet elfogadására. Az első fordulat érdemi jelentősége ugyanakkor az, hogy túlmutat a 94/62/EK irányelvből fakadó követelményeken, bár az ?ösztönzés? módját és mértékét az OHT itt nem részletezi.
Az OHT 4.2.6. pontja már kifejezetten a betéti és a letéti díjakkal kapcsolatban megállapítja, hogy ?a csomagolási hulladék esetében a már hatályban lévő szabályozást egészítené ki a betétdíjrendszer, az újrahasználat ösztönzését biztosítva.? Az ösztönzés módjára vonatkozóan rögzíti, hogy ?
a többutas csomagolások arányának kötelező előírása szükséges. Azon kötelezettek, akik nem teljesítik az előírást, betétdíjat fizetnek, illetve magas, anyagában történő hasznosítási kötelezettség fogja terhelni őket.?
Az OHT 4.2.6. pontja ezt követően túllép a csomagolások betétdíjának kérdésén, és annyit jelez, hogy ?a jelenlegi termékdíjas körből az olajok, az akkumulátorok, a gumiabroncsok és a hűtőberendezések esetében, azonkívül az elemek, a gépjárművek, az elektromos és az elektronikai készülékek esetében lehetséges visszavételi kötelezettség, illetve betétdíj és/vagy letéti díj fizetés lesz előírása.? Mivel a felsorolt termékkör igen széles, ez a pont nem ad érdemi eligazítást arra nézve, hogy ezen belül mely termékeknél törekedjünk (2008 előtt) a betétdíjas vagy letéti díjas szabályozás kötelező, vagy ? az előbb említett visszavételi arányokat szabályozva: kvázi-kötelező ? előírására.
Az OHT az egyes programok felvázolása során valamivel konkrétabb: így a papírhulladék hasznosításának növelése érdekében ? egyebek közt ? a ?visszavételi arány növelése érdekében ösztönző eszközök bevezetésére van szükség?, itt azonban konkrétan az OHT a termékdíjas szabályozás bővítésére támaszkodik. A gumiabroncsok esetében a begyűjtési arányt az OHT megfelelőnek értékeli, és inkább a hasznosítás javítására összpontosít, semmint a gyűjtés további javítására. A kiselejtezett járművekre nézve az OHT igazodik az EU irányelv tartalmához. A kenőolajok hulladékgazdálkodására vonatkozó célokból sem következik a betétdíjas szabályozás igénye.
Az elektromos és elektronikai készülékek képezik azt a termékkört, amelyeknél az OHT szerint a program működésének induló feltétele olyan szabályozás kialakítása, amely mind a háztartások, mind a forgalmazók részére érdekeltséget teremt a gyűjtésben és visszavételben. Az OHT programjai közül leginkább itt érzékelhető, hogy szükség lehet a betétdíjas (illetve főleg a letéti díjas) szabályozásra, legalábbis a szabályozás hatálya alá tartozó termékkör egy részében. A 96/2002/EK irányelv hazai adaptációja előtt viszont nem célszerű a termékkör (egy részének) betétdíjas szabályozását a jelenleg tervezett kormányrendeletben előírni.
Szabályozási változatok
A betétdíjat bevezető szabályozásnak alapvetően a következőkre kell választ adnia. A betétdíj alkalmazása csak az újrahasználható termékekre, vagy a hasonló funkciójú nem újrahasználható termékekre is kiterjed-e. Mindkét esetben meg kell határozni a hatály alá tartozó termékkört, valamint a kötelező és az önkéntes alkalmazás alá tartozó kört.
A jogszabály koncepciójának kidolgozására tárcaközi munkabizottság került felállításra, amelynek tagjait a környezetvédelmi és vízügyi miniszter, illetve a gazdasági és közlekedési miniszter jelölte ki. Az eddigi szakértői és minisztériumi belső egyeztetések alapján, valamint a GKM-mel közös munkacsoport tapasztalatai alapján hét szabályozási változat között kell dönteni:
Kizárólag a betétdíjak megállapításának és alkalmazásának szabályaira terjed ki a kormányrendelet, azaz nem állapít meg olyan termékkört, amelyre kötelező a betétdíjak alkalmazása, sem olyan előírást (visszavételi és ezt követő hasznosítási célokat, vagy újrahasználati arányokat), amelynek teljesítéséhez a betétdíjak alkalmazása szükséges, vagy amelyek nem-teljesítése esetén bizonyos termékekre kötelezővé válik a betétdíjak alkalmazása. Ezen változat változatának tekinthető, hogy a letéti díjak megállapításának és alkalmazásának szabályaira is kiterjednek az előírások.
Az 1. változat tartalmán túlmenően, bizonyos italcsomagolások körében a forgalmazókra (a kisebb kereskedelmi egységek kivételével) a többutas, egyúttal kötelezően betétdíjas) csomagolások készletbentartási kötelezettsége is előírásra kerül, pl. Portugália, valamint néhány csatlakozó ország jogrendszeréhez hasonlóan.
Az 1. változat tartalmán túlmenően, meghatározott termékkörre a betétdíjas vagy letéti díjas forgalmazás kötelező előírása, valamint az adott termék (forgalmazásának, hulladékképződésének stb) sajátosságai alapján további alkalmazási szabályok meghatározása (a betétdíj konkrét ? vagy legkisebb megkövetelt ? mértékétől kezdve, pl. a címkézési szabályok pontosításáig, stb.)
Az 1. (és esetleg a 2.) változat tartalmán túlmenően, újrahasználati arányok előírása az italcsomagolások egy jelentős körében, és az esetleges nem-teljesítés szankcionálása az egyutas csomagolásokra is kiterjedő kötelező betétdíjakkal. Ezen belül az egyik lehetőség a ?német modell? adaptálása (természetesen a hazai sajátosságokhoz igazodó számszerű célokkal és egyéb feltételekkel), a másik változat, ha a betétdíjas ?szankció? csak a nem-teljesítő egyedi gyártókat sújtja.
Az 1. változatot alapul véve, gazdasági ösztönzők alkalmazásával (pl.: ?belga modell?) növelni a többutas termékek alkalmazását. Közvetlen lehetőség a termékdíj mentesség (jelenleg is alkalmazott, de csak kis különbséget jelentő) szabályozásának megfelelő átalakítása. Másik lehetőség egyéb adókedvezmények kidolgozása, amely a jelenlegi költségvetési helyzetben nehezen fogadható el.
Az egyes változatokban korábbiakban felsorolt elemek alkalmazásával ún. vegyes rendszer kialakítása.
A 2. és az 5. változat együttes alkalmazását jelenti, azaz csak a készletbenntartási kötelezettség kerülne előírásra és ez mellett gazdasági ösztönzők kerülnének kidolgozásra.
1. változat:
A betétdíjak (és esetleg a részben eltérő szabályozást igénylő letéti díjak) megállapításának és alkalmazásának szabályai között szükséges részletezni:
a rendelet hatályát, ami kiterjedhet a letéti díjak alkalmazására is; semmi esetre sem szűkülhet le azonban kizárólag a csomagolások (még kevésbé csak az újrahasználható csomagolások) betétdíjas szabályaira. A rendelet céljainak ismertetésekor ezzel összefüggésben mind az újrahasználat ösztönzésének meg kell jelennie, mind a települési hulladék egyes hasznosítható, vagy veszélyes összetevőinek nagyarányú, elkülönített gyűjtését és hasznosítását/ártalmatlanítását is szerepeltetni kell;
az alkalmazott fogalmakat elsősorban a Hgt-hez igazodva; de a betétdíj számviteli értelmezésének kérdésében lényeges a Ptk, az SzvT, valamint az áfa és a társasági adó törvényi szabályozásához való igazodás is;
az általános rendelkezéseket, így különösen a visszavételi kötelezettség tartalmát és a betétdíjjal való kapcsolatát, a gyártókra illetve a forgalmazókra vonatkozó Hgt. szerinti kötelezettségek pontosítását (pl. a visszavételi-visszafizetési kötelezettség fennmaradásának időtartamát, ha a betétdíjas termék forgalmazása megszűnik, továbbá a visszavétel lehetséges helyére, időszakára vonatkozó feltételeket stb.), a betétdíj-mérték módosíthatóságának (különösen a ?szezonális? csökkentés) korlátait, továbbá a jelölési követelményeket, a visszaváltandó termék/hulladék állapotára vonatkozó követelményeket, illetve azokat a feltételeket, amiket egy kötelezően betétdíjassá tett termék tekintetében a miniszteri rendeletnek a jelölés, állapot stb. részletesebb szabályozása során figyelembe kell vennie; valamint ha a Kormányrendelet hatálya a letéti díjak szabályozására is kiterjed, ezek alkalmazásának sajátos szabályait (amelyek érinthetik pl. a termékazonosítás szigorúbb vagy kiegészítő követelményeit, a visszaváltásig várhatóan felmerülő hosszabb időtartam miatt a visszafizetés többletgaranciáit, az esetleges kamattal együtt történő visszafizetés szabályait stb.)
a fogyasztók számára lényeges tájékoztatási kötelezettségeket;
a hatóságok számára nyújtandó tájékoztatási kötelezettségeket, nyilvántartásokat;
a szabályozás betartatásának egyes (ellenőrzési) kérdéseit, a szabályok esetleges megsértéséből adódó szankciókat: a hulladékgazdálkodási vonatkozású szankciók mellett a fogyasztóvédelmi szempontokat, illetve a fogyasztóvédelmi hatósági feladatokat is figyelembe véve.
Az 1. változat tartalma a gyártók vagy a forgalmazók által kezdeményezett önkéntesen alkalmazott betétdíjas szabályokra terjed ki. Az önkéntes alkalmazás eseteiben is lehetséges egy, a visszavitelre ösztönző mnimális követelmény megállapítása.
Az 1. változat elfogadása esetén a kormányrendelet-tervezet rövid időn belül kidolgozható, s mivel ennek tartalma áll legközelebb a GKM állásponthoz, feltehetően a közös munkacsoport tevékenysége is kellő hatékonysággal folyhat.
Az 1. változat elfogadása gyakorlatilag a jelenlegi rendszer konzerválását jelenti.
2. változat:
Ez a szabályozási koncepció annyiban megy túl az 1. változat tartalmán, hogy ? meghatározott üzletméret fölött ? bizonyos betétdíjas termékek, mégpedig a többutas italcsomagolások választékban tartási követelményére is kiterjed. E kötelezettség pontos tartalma az, hogy ha a kereskedelmi forgalmazó valamely (meghatározott) italterméket egyutas csomagolásban kínál, akkor ugyanezen terméket többutas csomagolásban (és betétdíjas rendszerben) is kínálnia kell, ha létezik egyáltalán ilyen kínálat az országban. (Mivel az import-ital szinte soha nem többutas csomagolásban érkezik, az előbbi feltétel lényegében úgy értelmezhető, hogy ha az országban működik az adott italterméket újratöltő üzem.)
E szabályozást alkalmazza Portugália, valamint újabban Lengyelország, Szlovákia és Csehország is. A kis üzletek mentességi határa 25 m2 és 200 m2 között megválasztandó (ezek a nemzetközi példák szélső értékei.) A kötelezettség világosan kifejezi az ösztönzés célját, pontosabban, hogy a fogyasztót a kereskedelem ne fossza meg a választás lehetőségétől: legalábbis a fogyasztói keresleten múlhasson a többutas csomagolások arányának fenntartása vagy akár javítása. Javasoljuk az 50 m2 mentességi határ elfogadását.
A választékban tartási követelmény érvényesítése mindazonáltal nem problémamentes. A konkrét szabályozásban már az gondot jelent, miként határozza meg a jogszabály a ?hasonló terméket?. Ha ugyanis ez túl széles fogalom, a kereskedőnek elegendő pl. egyetlen sör-márkát többutas csomagolásban kínálni, míg minden más sört csak egyutas csomagolásban tartania. Az azonos termék készletben tartásának előírása gyakorlatilag tarthatatlan beavatkozást jelent mind a gyártó(k) mind a kereskedő üzletpolitikájába, ráadásul a gyártóval együttműködve könnyen kijátszható, a szabályozás örök lemaradásban lenne, sőt várhatóan megtámadnák a szabályozást az EU bíróságon is, ha az minden termékre vonatkozna, mivel sértené az áruk szabad áramlásának előírását.
A követelmény érvényesülése a napi gyakorlatban is kétséges lehet, az ellenérdekelt kereskedőnek számos lehetősége van rá, hogy a követelmény formálisan teljesüljön, gyakorlatilag azonban a fogyasztó észre sem vegye a betétdíjas kínálatot. A betartatás ellenőrzése egyébként is komoly terhet jelentene a fogyasztóvédelem számára, kétséges hozadékkal (amint ezt a közelmúltban a lengyel gyakorlatot vizsgáló esettanulmány is jelezte).
Emellett lehetséges részmegoldás a készletben tartás előírására a vendéglátó ipari egységek kötelezése az italok újratölthető csomagolásban történő alkalmazására. Természetesen, ha létezik egyáltalán ilyen kínálat az országban. Hosszabb távon elképzelhető a rendelkezés szigorítása is, amely egyes termékkörök kizárólag újratölthető csomagolás alkalmazását írná elő a vendéglátó ipari egységekben. Ezzel a rendelkezéssel rövid távon az újratölthető csomagolások alternatívájának fenntartása, hosszabb távon a termékskála szélesítése érhető el. Ez jól működtethető rendszer lehet, hiszen a vendéglátó ipari egységekben az italcsomagolás könnyen tartható és cserélhető a szállítás során.
A készletben tartás előírása önmagában nem ad teljes megoldást, azonban az egyes fő termékcsoportokra történő előírás az újrahasználat mértékét a ?kommersz? termékek körében növelheti.
3. változat:
Az 1. vagy 2. változat tartalmán túlmenően, a szabályozás eleget tehet annak a Hgt. szerinti feladatnak is, hogy meghatározzon egyes kötelezően betétdíjas (vagy letéti díjas) termékeket. Az adott termék jellemzőitől függően a jogszabály meghatározná az alkalmazandó díj minimális vagy fix mértékét, továbbá pontosítaná az 1. változat tartalmát (pl. a jelölési követelményeket illetően.)
Mint a korábbiakból látható, a termék(ek) kijelölésénél a környezetpolitikai célok a meghatározók. Eldöntendő, hogy mely termékek (illetve hulladékai) esetében szükséges a ? gyakorlatilag csak betétdíjas illetve letéti díjas forgalmazással elérhető ? magas visszaváltási arány elérése újrahasználati vagy elkülönített hasznosítási/ártalmatlanítási célból.
A csomagolás újrahasználati célok kiemelt preferenciája elvileg indokolhatja a betétdíjas kötelezettséget bizonyos termékkörben, mégpedig elsősorban az üdítőitalok és a sörök csomagolásainál. Hangsúlyozandó, hogy ha a kötelezettség az egyutas és többutas csomagolásokra egyaránt vonatkozna, ez a 4. alternatívánál (ld. a német modellt) is szigorúbb helyzetet eredményezne, ami az érdekeltek ? illetve a GKM ? eddigieknél is erősebb ellenállásába ütközne. Ha az italtermékek körét szűkre vonná a szabályozás, a környezetpolitikai célok rosszabb indokolhatósága mellett versenysemlegességi nehézségek is felmerülnek (amint pl. Málta eddigi szabályozását is kifogásolta az EU, ahol csak a szénsavas üdítőkre vonatkozott a betétdíjas kötelezettség.) Ha viszont csak a többutas csomagolásokra vonatkozna a betétdíjas kötelezettség (elsősorban a szabványosított üvegekre és műanyag-csomagolásokra), semmiféle környezetvédelmi többletet nem eredményezne a szabályozás, sőt inkább nehezítené az önkéntesen jelenleg is alkalmazott többutas csomagolások betétdíjas működését.
Más termékek esetében a betétdíjas gyűjtés célja a nagyarányú hulladékhasznosítás vagy elkülönített ártalmatlanítás, minél inkább kiszűrve ezeket a hulladékokat a települési hulladékáramból. A leginkább számításba vehető termékek (az OHT-ra is visszautalva): egyes ? viszonylag kisméretű ? elektromos és elektronikai készülékek, valamint akkumulátorok, elemek lehetnek. A termékek kiválasztása gondos előkészítést igényel, a jogszabály-tervezet átfutási ideje nyilvánvalóan hosszabb, mint az 1. vagy 2. változat esetén.
4. változat:
Ez a változat ugyancsak tartalmazza az 1. változat követelményeit, és ezenfelül kiegészül a csomagolás újrahasználati arányok előírásával az italcsomagolások jelentős szegmensében, valamint az esetleges nem-teljesítés esetén ? az egyutas csomagolásokra is kiterjedő ? kötelező betétdíjas szankcionálással.
Mivel az átfogó betétdíjas forgalmazás ?fenyegetése? nemcsak a gyártókat, hanem a kereskedelmet is érinti, feleslegesnek tűnik a 2. változat szerinti választékban tartási követelmény előírása (vendéglátó ipari egységegekre történő meghatározás kivételével), a gyártóknak és a kereskedőknek ugyanis jól felfogott érdeke, hogy a meghatározott újrahasználati arányokat teljesítsék.
A kormányrendelet tehát célként meghatározná a termékértékesítésnek azt a hányadát, amelyet újratölthető csomagolásban kell a hazai piacon forgalmazni (ipari átlag újratöltési arány). Az iparágon belül részkvóták, részkövetelmények kerülnének meghatározásra az egyes italféleségek csomagolásainak újratöltésére (termékspecifikus kvóták), a német szabályozáshoz hasonlóan. Az átlag, illetve a termékspecifikus kvóták meghatározásánál természetesen nem a német, hanem a magyar helyzetből kell kiindulni. Ha a célokat a szabályozás úgy tűzi ki, hogy legalább a 3-4 évvel ezelőtti helyzet visszaálljon, ez még messze elmaradna az átlagra vonatkozó 72 %-os német célkitűzéstől (ami ott az 1991. évi tényadat volt). Megfontolandó, hogy a célként rögzített kvótákat fokozatosan kell növelni. Természetesen legalább 1 év átmeneti időt kell hagyni az érdekeltek számára a felkészülésre, és ezután kezdődhet a mérési időszak, ami szintén legalább 1 év (vagy a német példának megfelelően 2 év) lehet.
Az iparágon belül az alábbi bontásban kerülnek meghatározásra a termékspecifikus kvóták:
szeszes italok csomagolásai:
sör,
bor,
égetett szeszek.
alkoholmentes italok csomagolásai:
ásványvíz (szénsavas és szénsavmentes),
szénsavas üdítők,
szénsavmentes gyümölcslevek, szörpök
tej, reggeli italok.
Ha a gyártók nem teljesítik a termékspecifikus újratöltési kvótákat, a betétdíjas szankcionálás kétféle változata közül kell a szabályozásnak választania:
vagy a ?kollektív felelősség? alapján a jogszabály kötelezővé teszi a csomagolások betétdíjas forgalmazását az érintett termékkör (pl. szénsavas üdítők) összes gyártója és forgalmazója számára,
vagy ? a mérési adatok alapján ? csak a nem-teljesítő gyártók számára válik kötelezővé a betétdíjas forgalmazás.
A rendeletnek e ?feltételesen kötelező? betétdíjak mértékét (alsó küszöbértékként) érdemes megállapítania. A betétdíjas kötelezettség megszűnik, ha a következő (1 vagy 2 éves) mérési időszakban az előírt termékspecifikus újratöltési kvóta teljesül.
A ?kollektív felelősségi? változatban automatikusan érvényesülhet a gyártók olyan együttműködése ? akár egy koordináló szervezeten keresztül ?, hogy az egyedileg túlteljesítő gyártók számukra kedvező megállapodásokat kössenek az alulteljesítő gyártókkal. (Az importőrök nyilvánvalóan az utóbbiak közé tartoznak majd.) A másik változat esetén a szabályozásnak kell gondoskodnia arról, hogy a kvóták (pontosabban a többletek) forgalmazhatók legyenek, bár ez a változat is külön mérlegelést igényel.
Mind az újrahasználat, mind a hasznosítás elérhető mértéke szempontjából a legcélravezetőbb változat hatékony működéséhez bejáratott gyűjtő-hasznosító rendszerek meglétére van szükség, amelynek működését állandó, szigorú ellenőrzés mellett lehet biztosítani, ezért több év alatti fokozatos bevezetése vezethet megfelelő eredményre.
5. változat:
Az 1. változat önkéntes alkalmazását megtartva meghatározott termékkörre magas fizetési kötelezettség (termékdíj) kerülne megállapításra. Belgiumban ez eléri a 0,5 Eurot-t is. Két lehetősége van a fizetési kötelezettség elkerülésére:
Betétdíjas rendszert működtet meghatározott feltételeket teljesítve (pl.: forgalomba hozott termék mennyiség megadott %-a újrahasználható termék, a betétdíj kellően ösztönző mértékű stb.)
Belép hasznosítást koordináló szervezetbe.
Jelenlegi gazdasági álláspontot ismerve ez a megoldás számukra teljesen elfogadható, hiszen egyenértékű az 1. alternatívának gazdasági hatásával. Visszalépést jelentene a termékdíjas szabályozásban, ahol az újrahasználható csomagolások preferálva vannak az egyutas csomagolásokkal szemben. Az újrahasználatra nem ösztönözne hiszen egyenértékű megoldás a hasznosítás is.
A termékdíjas szabályozás módosításával olyan helyzetet idézzünk elő, amelyben erősödik a betétdíjak alkalmazásának ösztönzése. Ennek alapja már megvan a tetermékdijas szabályozásban, ezek megerősítése szükséges. Ezt a szempontot a termékdíjas szabályozás bővítése illetve módosítása során kell akkor figyelembe venni, azzal, hogy az esetleges termékdíj-kedvezmények feltételeinek pontos meghatározásánál szükség lehet a betétdíjas működési szabályok (amit mind a négy változat tartalmaz) kiegészítésére vagy akár szigorítására. Ilyen lehet ? ld. pl. Belgiumban ? a többutas italcsomagolás minimális újratölthetőségi számának előírása, stb.
Egy további összefüggés is érvényesülhet a kétféle szabályozás között (legalábbis a hulladékká váló termékek termékdíjas szabályozásánál), még olyankor is, ha a termékdíjas szabályozás nem nyújt közvetlenül kedvezményt a betétdíjas termékeknek. A termékdíjas szabályozás ugyanis azoknál a termékköröknél, amelyekre visszavételi kötelezettség érvényesül ? és pusztán az EU harmonizáció miatt is bővülni fog ez a kör ? csak akkor lehet fenntartható (vagy új termékekre bevezethető), ha a kenőolaj-termékdíj jelenlegi szabályozásához hasonlóan a hulladékhasznosítási aránynak megfelelő mértékben mentesül a kötelezett a termékdíj-fizetés alól. (A kedvezmény formailag visszaigénylésként is működhet.) A visszagyűjtési arány növelésére tehát az arányos mentesség önmagában ösztönöz, és a konkrét gazdasági feltételektől függően ez olyan magas is lehet, amit a gyártók önkéntes betétdíjas (letéti díjas) rendszerben fognak elérni.
Hiba lenne azonban a termékdíjas szabályozás módosításától túl sokat várni, egyrészt a korábban említett EU ?arányossági? korlátok miatt (a termékdíjak mértéke nem lehet extrém magas), másrészt, mert a termékdíjas szabályozás és a gyártói felelősség (visszavételi kötelezettség) együttes alkalmazása még az említett mentességi rendszer esetén is komoly ellenállásba ütközik, ahogyan ezt a csomagolások tekintetében minden érintett tapasztalhatta. Végül azt is figyelembe kell venni, hogy ha a termékdíjas szabályozás a fentiek szerint alakul, a fiskális szempontok éppen hogy ellentétbe kerülnek azzal a lehetőséggel, hogy a betétdíjas működést jogszabály írja elő. A betétdíjak itt ismertetett szabályozási alternatívái közötti választást tehát azzal az előfeltevéssel érdemes megtenni, hogy a termékdíjas szabályozás korszerűsítése nem fog alapvetően új helyzetet teremteni a betétdíjas szabályozási változatok viszonyában.
A 2. változattal történő kombinálásával viszonylag rövid idő alatt fejlődés érhető el, ha a teljesítést megfelelő mentességi feltételekkel ösztönözzük. (lásd 7. változat)
Az ún. vegyes rendszer kialakítása során kötelezően bevezetésre kerülne a minimum programként
szeszes italok csomagolásai:
sör,
alkoholmentes italok csomagolásai:
ásványvíz (szénsavas és szénsavmentes),
szénsavas üdítők,
szénsavmentes gyümölcslevek, szörpök
csomagolásaira a betétdíj függetlenül attól, hogy egyutas, vagy többutas csomagolásról van szó.
Kötelező lenne a vendéglátó ipari egységek számára a szabályozás hatályba lépését követően a többutas csomagolás használata, ahol a kínálat ezt lehetővé teszi. Ezen kör számára 2008-tól kezdődően az előzőekben felsorolt termékek alkalmazása csak újrahasználható csomagolásból történhet.
A jogszabályban meghatározott termékkörön kívül a Ptk. alapján, vagyis a felek közötti megállapodás alapján működhetne a betétdíj azzal, hogy lényeges az alkalmazásának feltételeit a jogszabály rögzíti (pl.: fogyasztók tájékoztatásának rendje, a termék forgalomból történő kivonását követő visszaváltási kötelezettség időszakának meghatározása stb.).
A termékdíj szabályozás módosítása során a betétdíjas termékek kedvezményeinek megtartásával a gazdasági ösztönzés fenntartása. Ehhez azonban elengedhetetlen a részleges mentesség fenntartása, ellenkező esetben ösztönző rendszer nem alakítható ki.
A szabályozás csomagolástól független bevezetésével azonnal biztosítani kell a visszavételi lehetőségeket a nem újratölthető csomagolásokra is, amelyeket ? közegészségi okokból ? nem lehet csak a forgalmazási helyeken keresztül megoldani. A különbségtétel hiányában várható a többutas csomagolások arányának további csökkenése.
Lényegében a 2. változat és az 5. változatban szereplő elemeket együtt alkalmaznánk a rendeletben. Kötelező érvénnyel meghatározásra kerülne a készletbenntartási követelmény, amely mellett - gazdasági ösztönzők kialakításával - érdekeltté tennénk a gyártót a betétdíjas palackok alkalmazásában. A gazdasági ösztönzők kialakításánál figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a jelenleg a minisztérium számára elérhető gazdasági eszközök (termékdíj) kizárólag a gyártókra hatnak, a forgalmazókra pedig nem.
A szabályozásnak lényeges eleme, bármelyik változatot tekintjük, hogy ha a betétdíjas kötelezettség érvénybe lép, a nem-újrahasznált visszagyűjtött csomagolások meghatározott arányú hasznosításáról (ezen belül anyagában való hasznosításáról) a gyártónak gondoskodnia kell. Ez az arány értelemszerűen magasabb kell legyen, mint a Hgt. 56. § szerinti (EU-konform) követelmények, hiszen ebben az esetben a már betétdíjjal visszagyűjtött csomagolásmennyiség képezi a számítási alapot.
A végrehajthatóság egyik kulcskérdése a teljesítés pontos mérése, ami a Cskr. kiegészítését, valamint ? nem utolsósorban ? a Főfelügyelőség megerősítését teszi szükségessé. A szabályozási koncepciók alternatívái közötti választáshoz fontos szempont, hogy a hatósági feladatok mennyiben növekednek, és mennyiben lesznek képesek a környezetvédelmi ? továbbá a fogyasztóvédelmi ? hatóságok a jogszabály betartatására.
6. változat:
7. változat:
